Offentlig sektor behöver målstyrning i flera dimensioner

I december 2004 infördes krav på målstyrning i kommuner och landstinget enligt ett tillägg i kommunallagen. Lagen fastställer att kommuner och landsting skall formulera finansiella mål samt mål och riktlinjer för verksamheten som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Lagförändringen kräver också att fastställda mål efterlevs, följs upp och utvärderas.

Tillägget i kommunallagen handlar med andra ord om att tillämpa målstyrning i flera dimensioner. Vi anser att behovet av målstyrning är självklar och till och med nödvändig för att Sveriges kommuner och landsting skall kunna möta framtidens utmaningar. Här ska vi nu beskriva varför.

Mer än bara ekonomi
I näringslivet har tillämpningen av flerdimensionell målstyrning vuxit fram utifrån den kritik som riktats mot traditionell styrning där man enbart fokuserar på finansiella måltal. Ekonomiska resultat visar visserligen företagets framgång idag, men det ger inga indikationer på framtida resultat. Nya styrmetoder, som till exempel balanserad styrning, har blivit allt mer populära. Där företagets utveckling speglas utifrån flera olika perspektiv och med olika tidshorisont. Som att missnöjda kunder idag leder till vikande omsättning i framtiden och så vidare.

När vi överför dessa tankar på den offentliga sektorn ser vi snart vad en fokusering på enbart ekonomiska resultat får för konsekvenser här.

Först bör vi ställa oss frågan: Vad är slutmålet? Här är nog de flesta överens. Det handlar om att skapa största möjliga nytta för de som verksamheten är till för, det vill säga medborgarna. Sedan kan vi snabbt konstatera att nyttan för medborgaren aldrig kan utläsas i ekonomiska resultat. De ekonomiska förutsättningarna för verksamheten kommer ju från skatter och avgifter som medborgaren själv stoppar in i det offentliga systemet.

Det ekonomiska resultatet i sig själv säger heller inte något om den offentliga sektorns framgång vare sig idag eller i framtiden. Det är det som kommer ut ur det offentliga systemet som är intressant. Att äldreomsorgen har hållit sig inom budgetramarna är tämligen ointressant utan att veta vad pengarna har används till och vilka effekter det har bidragit till i form av nöjda brukare, utökad service, fler tjänster och högre kvalitet. Vi måste därför hitta sätt att mäta effekterna av det vi gör med de resurser som tillförs.

Från input till output i offentlig sektor

Utveckling börjar med analys
Att analysera innebär att dela upp något i mindre beståndsdelar och undersöka varje del för sig, och i relation till varandra. Detta ”något” är i det här fallet verksamhetens mål. Om vi inte sätter upp mål finns det heller inget att analysera.

Analysen kräver att målen går att följa upp och mäta. Att göra mätningar inom en tjänstebaserad verksamhet kan dock vara svårt. Om vi har ambitionen att genom mätning avbilda verkligheten fullt ut så har vi ett omöjligt uppdrag framför oss. Om vi istället är medvetna om mätningarnas begränsningar och ser utfallet som ett underlag för diskussion och analys har vi skapat förutsättningar för utveckling av verksamheten.

Enligt kommunallagen skall målen för verksamheten främja ett samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Det är just de samband som analysen skall innehålla. Idag ser vi att måtten ofta presenteras i uppföljningen men att analysen av sambanden saknas. Det är först när vi svarar på frågorna i figuren nedan, i relation till varandra och till målet som vi närmar oss begreppet god ekonomisk hushållning. 

Analysens beståndsdelar

Att genomföra analysen och agera utifrån den utgör idag det största förbättringsområdet i kommuners och landstings styrsystem. Frågan är av största vikt eftersom det är analysen som gör utvecklingen av en ändamålsenlig och kostnadseffektiv offentlig sektor möjlig, både nu och i framtiden.
                
Värdefull hjälp på vägen
Att tillämpa målstyrning i politiskt styrda organisationer kräver lite extra. Vi vill därför dela med oss av några utgångspunkter och framgångsfaktorer att ta hänsyn till när en ny styrmodell utformas och implementeras.

• Ambitionen bör inte vara att föra in renodlad målstyrning i politiskt styrda organisationer, det är inte realistiskt. Det handlar istället om att skapa en balans mellan målstyrning och den ram-, regel- och detaljstyrning som alltid kommer att vara en del av styrningen i dessa organisationer.
• Politikerna äger målen. Det betyder dock inte att de måste utforma mål och måltal på egen hand. Detta kan, och bör, ske i dialog med personalen i verksamheten. Målstyrning fungerar nämligen allra bäst när de som ska uppfylla målen verkligen tror att de är genomförbara. 
• En fungerande uppföljning, utvärdering och analys är en nyckel till framgång. Likaså att de som ska fatta beslut har tillgång till och kan dra nytta av den informationen. Målstyrning utan uppföljning och agerande utifrån resultatet innebär en haltande styrning med ytterst begränsad styrkraft.
• En fungerande modell för rollfördelningen mellan förtroendevalda och verksamheten är också viktig. Liksom att den praktiseras och diskuteras kontinuerligt. Att skilja mellan ”vad” och ”hur” frågor kan låta enkelt i teorin men kan vara väldigt komplext i verkligheten. Därför måste det finnas utrymme för politiska diskussioner angående medlen samtidigt som förvaltningen måste få utrymme och förtroende att ta hand om genomförandet. 
• Målen inom offentlig verksamhet har, i de allra flesta fall, en mycket långsiktig karaktär. Denna långsiktighet framgår väldigt sällan i budget och årsredovisning. Istället får läsaren endast en ögonblicksbild presenterat i absoluta och procentuella tal, utan några referensramar att jämföra med. Långsiktigheten måste därför byggas in i målstyrningsmodellen, vilket borde vara fullt möjligt trots skiftande politisk ledning. De övergripande målen ändrar sig inte i någon större utsträckning över åren.

Skriv ut